Ваучерна система фінансування університетів: досвід Грузії

Ваучерна система фінансування університетів: досвід Грузії

Адріан ЗІДЕРМАН

У статті ізраїльського дослідника Адріана Зідермана розглянуто особливий підхід до державного фінансування університетів – за допомогою студентських ваучерів. Прихильники цієї моделі фінансування вищої освіти визначають її як спосіб включення ринкових механізмів в систему державного субсидування ВНЗ. Аби на її основі сприяти ефективному відбору студентів і стимулювати конкуренцію між університетами, а в результаті якість та ефективність системи вищої освіти в цілому. Автор систематизує переваги та недоліки цього підходу, пропонує відповідний історичний екскурс та аналізує розвиток нової фінансової моделі в Грузії – єдиній країні світу, де такого роду реформа фінансування відбулась повною мірою. Детально розглядає систему ваучерів для здобуття вищої освіти у Грузії та уроки для інших країн, сформовані на основі грузинського досвіду.

Прихильники впровадження ваучерної системи фінансування вищої освіти розглядають її як можливість поєднання ринкових механізмів із державними субсидіями для університетів. Модель державного фінансування, яка включає в себе грантову підтримку та надання освітніх ваучерів, за рахунок можливості вибору студентів та університетського конкурсу має на меті стимулювати ефективність та якість університетської системи в цілому.

Останнім часом багато держав світу замінюють підхід, орієнтований на пряме надання бюджетних коштів для ВНЗ, на такий, при якому значна увага приділяється безпосередній фінансовій підтримці студентів. За таких умов держава здійснює непряме фінансування університетів. Світовий досвід дає нам приклади різних фінансових схем підтримки студентства, зокрема ваучери, гранти, кредити і стипендії, студентські позики, фінансові субсидії, часткове або повне звільнення від сплати вартості навчання, часткове працевлаштування та ін. В останні роки великого поширення і застосування набуло ваучерне фінансування вищої освіти.

Замість передмови

Поняття “державний ваучер на отримання освіти” було введено більше 50 років тому Мілтоном Фрідманом. Ваучерне фінансування полягає в тому, що держава виділяє студентам ваучери, за допомогою яких вони розраховуються з ВНЗ за навчання. Від того, скільки студентів принесе ваучери у ВНЗ, прямо залежить фінансове становище цих університетів. Ціль ваучерного фінансування полягає в стимулюванні конкуренції між закладами вищої освіти за студентів. Ваучери можуть замінити або ж доповнити прямі капіталовкладення у розвиток окремих ВНЗ. Звичайно існують певні побоювання, адже таке реформування державного фінансування до недавнього часу було досить рідкісним, тому не до кінця відомо, наскільки добре буде працювати система такого типу.

Введення ваучерної системи викликає значний інтерес, адже має міжнародне значення. Тому варто проаналізувати міжнародний досвід у сфері реформування системи державного фінансування ВНЗ. Одним з таких прикладів є введення ваучерного фінансування на експериментальній основі в Росії близько 15 років тому. Проте, даний експеримент не знайшов підтримки на національному рівні і тому було прийнято рішення про його припинення.

Варто зазначити, що хоча російський досвід не є вдалим прикладом і з нього не можна взяти всієї необхідної інформації, проте про нього не можна забувати, адже навіть такий результат варто брати до уваги. Іншим прикладом є введення системи ваучерів у Республіці Грузія приблизно в той же час, що і в Росії. Проте, на відміну від російського досвіду, ваучерна система існує у Грузії й донині. Тому у цій статті автор детально розглядає систему ваучерів для здобуття вищої освіти у Грузії та уроки для інших країн, сформовані на основі грузинського досвіду.

Механізми та критерії державного фінансування ВНЗ

У першому розділі статті аналізується доцільність застосування ваучерів у системі вищої освіти, які є альтернативним способом державного фінансування ВНЗ. Автор віднаходить відповідь на таке важливе питання: “Як необхідно розподіляти державне фінансування для університетського сектору?” Традиційним та переважним способом фінансування ВНЗ до недавнього часу були державні субсидії (бюджетні асигнування), які розподіляються безпосередньо у державних ВНЗ (або через буферну інституцію). Асигнування часто набувають форми грантів, які, як правило, повинні покривати витрати на основні види діяльності закладу. Вони можуть доповнюватись цільовими платежами.

Практика свідчить, що у багатьох країнах, що розвиваються, надання фінансових ресурсів визначається в основному політичними критеріями або ж за допомогою переговорів, тоді як об’єктивні критерії здебільшого ігноруються. Більш розвинуті країни, які відповідно мають і більш розвинуті університетські системи, використовують механізми управління, що полягають у переказі коштів в університети за допомогою спеціальної системи оповіщень. Фінансування ж базується на різних критеріях.

Тбіліський державний університет (фото з офіційної ФБ-сторінки університету)

Основною тенденцією є використання такої формули фінансування, яка заснована на певних вхідних даних, наприклад, на кількості студентів. Зростає тенденція до включення у формулу величини “оплата за результатами виконаної роботи”. Також формула фінансування може бути визначена на основі кількості випускників або шляхом встановлення обмежень на кількість років навчання, які будуть підлягати державному фінансуванню. Проте вона рідко ґрунтується на застосуванні наведених елементів поодинці. Як правило, такі складові, на основі яких буде визначатись розмір державного фінансування, використовуються разом як додаткові елементи вхідної формули фінансування.

Така формула, з одного боку, може забезпечувати прозорість для діяльності університетів, а з іншого, стимулювати інституційну ефективність. Тому при розробці механізму фінансування університетів потрібно брати до уваги те, що університетська система повинна сприяти задоволенню національних економічних та соціальних потреб. Забезпечення соціальних потреб означає, що університетська система сприяє розширенню доступу до освіти бідних та соціально незахищених прошарків населення.

Альтернативний, ваучерний, підхід до фінансування університетів полягає в тому, що частина коштів або вся їх сума спрямовується на розвиток університетів через студентів. Студенти можуть отримати державні ваучери на право здобувати вищу освіту, і оплата за навчання в університеті здійснюється саме цим ваучером. Чиста ваучерна система характеризується тим, що ВНЗ самостійно встановлюють розмір плати за навчання, а студенти, в свою чергу, використовують надані державою ваучери для часткової або повної оплати навчання. Студенти можуть вільно шукати університети (державні або приватні) та обирати бажані напрями навчання. У разі необхідності, якщо ваучера не вистачає на те, щоб повністю покрити вартість навчання, студенти можуть здійснити додаткові фінансові платежі самостійно.

Ініціатори введення такої системи підкреслюють, що ваучери повинні стати засобом включення ринкових механізмів у надання державних субсидій університетам. Система, за якої фінансування ВНЗ здійснюється через студентів, в результаті, може привести до того, що її створення буде сприяти кращому розвитку економіки, тому що в такому випадку студенти реагуватимуть на потреби ринку. Центральною мотивацією введення ваучерної системи є те, що вона має на меті сприяти конкуренції між університетами, що, в свою чергу, стимулюватиме ефективність та якість університетської системи в цілому.

Міжнародний досвід впровадження ваучерного фінансування ВНЗ

У літературі можна знайти достатньо інформації щодо ваучерної системи, реалізованої в рамках програм GI Bill в США після Другої світової війни для того, аби військовослужбовці мали змогу повернутися до навчання у ВНЗ. Але ця система охопила незначну частку населення і мало що зробила для підвищення ролі ваучерного фінансування.

Введення ваучерів в американському штаті Колорадо у 2005 р. вважають одним із найвідоміших та найбільш досліджених прикладів. Майже половину підтримки державних університетів складає надання ваучерів, решта ж забезпечується через плату за контракти з окремими університетами. Цікавим є те, що прихильники Фонду можливостей Колорадо (тобто ваучерної системи) стверджували, що вона сприяє підвищенню доступу студентів до навчання у ВНЗ і розширює їхній вибір, а також стимулює створення ефективної університетської системи.

Така система, однак, була швидше способом обійти жорсткі обмеження прямого фінансування ВНЗ, які були введені за допомогою Taxpayer Bill of Rights (TABOR) (концепція, що створена на захист представників консервативних та вільних ринкових ліберальних груп) у 1992 р. Дана система насправді не принесла ефективного результату, крім того, що забезпечила звільнення університетів від обмежень доходів та витрат. Варто зазначити, що жоден інший штат США не наслідував приклад Колорадо у введенні ваучерів для отримання вищої освіти.

На відміну від тих незначних випадків по всьому світі, коли були спроби реалізувати ваучерну схему фінансування вищої освіти, добре зарекомендувала себе ваучерна схема, яка була введена в ряді країн колишнього Радянського Союзу. У цих схемах можна прослідкувати певні схожі риси:

  • всі вони базуються на введенні ваучерів, які може отримати незначна частина випускників шкіл за результатами державного іспиту;
  • вони є доступними як для державних, так і приватних університетів.

Така ваучерна схема університетського фінансування була введена в Казахстані (у 2001 р.), Росії (2002), Грузії (2005), Угорщині (2007) та Литві (2009). В Азербайджані ваучерне фінансування поширилось на приватні університети у 2010 р. Введення ваучерної системи фінансування у Росії проводилось на експериментальній основі близько 15 років тому, проте навіть зараз досвід цієї країни у впровадженні реформи викликає значний інтерес.

Система ваучерів для студентів ВНЗ була введена в Росії на експериментальній основі у 2002 р. Досить дивно, що ця реформа, враховуючи міжнародне становище країни, не викликала значної уваги. Зокрема, автор зазначає, що це можна пояснити тим, що зміни у фінансуванні університетів мали експериментальний характер, і доповнювались ще й певними недомовленостями з боку російської влади (Kleshchukova, 2005).

Зважаючи на те, що міжнародний досвід у введенні ваучерної схеми не дуже позитивний, то навіть сам хід її впровадження за своєю сутністю викликає значний інтерес. Також автор зазначає, що дана схема повинна бути особливо цікавою для країн Південного Кавказу, які раніше перебували в складі Радянського Союзу. У кожній з цих країн процес переходу від системи вищої освіти радянського типу, яка діяла відповідно до вимог державного планування, відбувався по-своєму. Проте науковці спробували узагальнити особливості реформи у колишніх радянських республіках за допомогою російської ваучерної моделі.

Схема студентських ваучерів, яка ввійшла в історію під назвою “Державні іменні фінансові зобов’язання” (російською “ГИФО”, англійською “Government Individual Financial Obligations”), повинна була доповнити нову систему Єдиного державного екзамену (рос. “ЕГЭ”, англ. “United State Examinations”, USE). Впровадження “ЕГЭ” передбачало написання екзаменів за допомогою національної стандартизованої комп’ютерної програми, яка мала значно спростити порядок складання іспитів випускниками шкіл. Результати оцінювання визначались за п’ятибальною шкалою, а всі вступники, які написали екзамени таким чином, мали право на те, щоб отримати грошову винагороду GIFO для навчання в університеті, розмір якої залежав від успішності самого іспиту.

Метою таких змін у системі фінансування є прагнення до досягнення вищої ефективності університетів та поліпшення їхніх показників завдяки розширенню конкурентного середовища. Не менш важливим є те, що такі зміни мали стати рушійною силою у боротьбі із корупцією та кумівством у системі вищої освіти.

Частка прямих асигнувань у державний університетський сектор в Росії і донині залишається значною, проте нова система фінансування передбачала вкладення коштів у державні та приватні університети безпосередньо через студентів. Певним чином це мотивувало б ВНЗ, аби конкурувати між собою за те, щоб саме у них навчався студент із більшим рейтинговим балом та, відповідно, з більшою грошовою винагородою від GIFO, якою вступник оплачував би навчання. Метою таких змін у системі фінансування було прагнення до досягнення вищої ефективності університетів та поліпшення їхніх показників завдяки розширенню конкурентного середовища. Не менш важливим є те, що такі зміни мали стати рушійною силою у боротьбі із корупцією та кумівством у системі вищої освіти.

Однак думки щодо ініційованої реформи розділились. З’явилась частина опозиціонерів, які не вбачали доцільності у впровадженні подібних змін у Росії. Незважаючи на значні дискусії всередині держави, вже станом на 2001 р. введення “ЕГЭ” на експериментальній основі активно просувалось в окремих регіонах. У 2002 р. було прийнято рішення по впровадженню “ГИФО”, за допомогою якого передбачалось зрівняти в правах на отримання бюджетного фінансування навчальні заклади будь-якої форми власності.

Ця реформа не знайшла значної підтримки і вже у 2005 р. від цієї схеми різко відмовились. Але навіть зараз залишається незрозумілим, чому експеримент “ГИФО” був настільки короткочасним, тоді як “ЕГЭ” у 2009 р. впровадили не на експериментальній основі, а на національному рівні. Жодних офіційних пояснень щодо цього знайти не вдалось, проте існує думка, що “ГИФО” неповною мірою відповідав очікуванням. Також науковці схиляються до того, що рішення про завершення цього експерименту було досить передчасним.

Хоча деякі спостерігачі за ходом реформи вважають, що короткочасність експерименту була викликана технічними причинами: із самого початку призупинення експерименту мало бути тимчасовим, а вже потім, як планувалось попередньо, мало послідувати рішення про його остаточну зупинку. Також виокремлюють певні політичні чинники, серед яких вагоме місце займає опір реформам з боку ректорів університетів, які побоювались, що в результаті перерозподілу державного фінансування відбудеться зменшення доходів закладу. На жаль, з цього російського експерименту можна взяти досить мало уроків, які допомогли б іншим країнам у реформуванні їхніх систем фінансування вищої освіти.

Реформа фінансування університетів у Грузії

Інший характер носить схожий експеримент у Грузії. І, на щастя, наявність всеосяжної адміністративної бази даних, яка ведеться грузинським Національним освітнім акредитаційним центром, дає рідкісну можливість досить детально розглянути особливості впровадження ваучерної системи фінансування в цій країні. Саме ці питання автор детально аналізує у наступному розділі статті.

Детальний аналіз реформи університетського фінансування Грузії розпочинається з розгляду її передумов. Автор зазначає, що в останні десятиліття відбувається відхід від радянської системи. Цей процес характеризується тим, що на зміну централізованій плановій приходить ринкова модель. Відповідно, якщо раніше всі університети фінансувалися на основі прямого державного фінансування, то в останні роки з’являється тенденція до того, що держава за допомогою ваучерів може допомагати студентам частково оплачувати можливість навчання. Крім того, значного розвитку набуває сектор приватних ВНЗ. Наведені кроки по створенню “Ринково-орієнтованої моделі держави на основі англо-американської”, які отримали потужний імпульс завдяки ухваленому у 2005 році Закону про вищу освіту, потрібно розглядати у широкому контексті політики вестернізації.

Під час перехідного періоду після розпаду Радянського Союзу державний університетський сектор Грузії потерпав від недостатньої бюджетної підтримки, що разом із широким діапазоном варіантів навчання відображало швидше те, що планова економічна система потребує демонтування. А відкритіша та конкурентоспроможніша економічна система і надалі залишиться лише недосяжною перспективою, якщо не робити жодних кроків до її створення. Іншою особливістю цього періоду є те, що з’являється велика кількість приватних ВНЗ, які здатні активніше реагувати на мінливі потреби ринку.

Після прийняття у 2005 р. Закону про вищу освіту, у Грузії кардинально змінилися процедури проходження акредитації та ліцензування ВНЗ. Як наслідок, багато невеликих державних університетів об’єднувались, а більшість приватних ВНЗ вже не могли так легко, як раніше, отримати акредитацію

Проте дуже часто якість надання освіти була досить низькою, а робота цих університетів неефективною. Протягом 1991 та 1992 рр. Міністерство освіти і науки Грузії видало близько 200 ліцензій нещодавно заснованим приватним ВНЗ, незважаючи на те, що інфраструктура цих закладів не відповідала встановленим вимогам, а якість викладання залишалась на дуже низькому рівні. До 2004 р. кількість приватних університетів та інститутів зросла до 240. Цьому сприяло те, що частка студентів, які прагнули здобувати навчання у державних закладах, значно перевищувала ту кількість, яку могли прийняти останні.

Згодом, після прийняття у 2005 р. Закону про вищу освіту, кардинально змінилися процедури проходження акредитації та ліцензування ВНЗ. Як наслідок, багато невеликих державних університетів об’єднувались, а більшість приватних ВНЗ вже не могли так легко, як раніше, отримати акредитацію. Станом на 2014 р. у Грузії було зареєстровано 76 акредитованих вишів — 19 державних та 47 приватних.

Головною метою процесу реформування у Грузії було прагнення подолати корупцію в системі вищої освіти, адже у 1990-х роках ця проблема стрімко актуалізувалась як в економічному, так і в соціальному житті країни. Levy (2007) надає вичерпний звіт про розповсюдження корупції у Грузії 1960–1971 рр. за часів радянської влади, який він склав, базуючись на особистому досвіді. Корупція, яка не вщухала після розпаду Радянського Союзу, активно поширювалась на систему вищої освіти і особливо посилювалась у періоди вступу студентів до ВНЗ.

Крім подолання корупції, важливими пріоритетами впровадження реформи ваучерного фінансування були поліпшення ефективності системи вищої освіти та підвищення стандартів її якості. Важливо також те, що реформування збіглось у часі із процесом приєднання Грузії до Болонського процесу, що передбачало докорінно нову систему оцінювання знань студентів. Варто зазначити, що це сприяло прискоренню впровадження реформи, адже зміни щодо вдосконалення навчальних програм та внутрішніх способів контролю якості викладання та знань студентів були важливою ланкою гармонізації системи вищої освіти Грузії із європейським освітнім простором. Це передбачалось в рамках національної програми політичної, соціальної та культурної інтеграції країни в Європу.

Реформи 2005 р. охопили практично всі основні аспекти системи вищої освіти. Зокрема, реформатори зосереджували свою увагу на впровадженні нових зовнішніх та внутрішніх механізмів контролю якості, створенні нової системи управління ВНЗ та новій політиці фінансування університетів. Для прикладу, у ході впровадження реформи було створено дві установи: Національний екзаменаційний центр (який відповідав за проведення Єдиного державного іспиту, ЄДІ) та Національний Центр акредитації (який пізніше було перейменовано у Національне агентство із підвищення якості освіти).

Введення Єдиного державного іспиту докорінно змінило процес прийому студентів до ВНЗ. Він раніше базувався на досягненнях у стандартизованих державних іспитах, тому завдяки реформі набір студентів мав стати пов’язаним із заслугами вступника, а не з можливістю пропозиції хабара. Головною метою впровадження стандартизованих іспитів було забезпечення прозорості під час прийому студентів до вишів.

Кожен ВНЗ отримав право на те, щоб призначати вагові коефіцієнти для навчальних дисциплін, залежно від предметної області. Департамент акредитації у структурі Міністерства було перетворено у незалежний Національний Освітній акредитаційний центр, який був розроблений, щоб ефективно працювати для зовнішнього забезпечення високої якості державних та приватних ВНЗ. Успішно впроваджувалась процедура ліцензування університетів, а акредитування стало обов’язковим лише для державних закладів. Якщо ж приватний ВНЗ також акредитувався, то він діставав право набирати студентів для навчання виключно за результатами державних національних іспитів.

Третім аспектом впровадження реформи 2005 р. у системі вищої освіти була заміна все більшої частки прямих державних асигнувань у розвиток державних університетів такою системою фінансування, яка базувалась на студентах. Це означало, що вони на основі своїх заслуг могли отримати певні грошові нагороди для можливості навчання як у державних, так і в приватних ВНЗ. Таким чином, приватний університетський сектор, хоч і частково, проте фінансувався за рахунок держави.

Тому у наступній частині статті автор детально розглядає реформу фінансування Грузії та звертає увагу на головні уроки, засновані на грузинському досвіді, якими можуть скористатись інші держави. Він наголошує, що ми повинні тверезо усвідомлювати ті умови, за яких впроваджувалась реформа, головним чином вкрай низькі державні витрати на вищу освіту, що в подальшому призвело до хронічного недофінансування університетського сектору.

Державні витрати на вищу освіту складали на той час лише 0,3% ВВП. Це значно менше, ніж у всіх інших 36 країнах-членах Організації економічного співробітництва та розвитку, де в середньому на вищу освіту витрачається близько 1,5% ВВП. Витрати на одного студента, у відсотках від ВВП на одну особу, складали 11%, тоді як у країнах ОЕСР середнє значення становило 25%. Із загального державного бюджету на розвиток вищої освіти виділялось трохи більше 1%, що також значно менше за міжнародні стандарти.

Держава традиційно фінансувала державні університети шляхом прямих бюджетних асигнувань, в основному у вигляді гранту (одноразової виплати), а також за рахунок цільових асигнувань на розвиток інфраструктури та наукових досліджень. Всі державні ВНЗ мали право на одноразове фінансування, проте не було ніяких об’єктивних критеріїв, за якими б відбувався процес розподілу коштів. Інфраструктурні гранти надавались державним університетам на спеціальній основі.

Напрямок зміни від прямих державних асигнувань у державні університети на фінансування, орієнтоване на студента, виявився доволі різким. У той час як державне фінансування університетів номінально подвоїлось з 2005 по 2010 р., і стало доволі стабільним у реальному вираженні, частка закладів, фінансованих за рахунок державних асигнувань, у загальному обсязі державної підтримки зменшилась з 94 до 43%. Поряд з цим, фінансування, орієнтоване на студентів, зросло у 10 разів, з 6 до 57%.

Протягом 2005–2007 рр. одноразові державні вкладення та постатейні асигнування у розвиток ВНЗ стрімко скоротились з 89 до 39%. За цей же період орієнтоване на студентів фінансування зросло на понад 30%. Зміни були досить суперечливі: у той час, як прямі державні асигнування повністю контролювались державою (через деталізований бюджет), непрямі вкладення у розвиток університетів через студентські ваучери були прикладом зменшення державного впливу на результати функціонування системи вищої освіти. Проте після 2008 р. сума одноразових вкладень вирівнялась щодо постатейних асигнувань та орієнтованого на студента фінансування. Як зазначає автор, у структурі університетського фінансування швидкими темпами продовжує зростати частка ваучерної схеми, орієнтованої на студента.

Як свідчить практика, приватні університети не отримували прямих асигнувань з боку держави, проте після впровадження ваучерної схеми фінансування вони також здобули право на таке фінансування. Приватні університети також отримали право на те, щоб претендувати на державне фінансування наукових досліджень, хоча на практиці його не отримують зазвичай. Після детального розгляду передумов впровадження ваучерної системи автор переходить до аналізу джерел доходу університетів.

Університети в Грузії фінансуються переважно за рахунок того, що студенти оплачують своє навчання в обраному ВНЗ. Аналізуючи дані, наведені у виданні “National Educational Quality Enhancement Agency, 2009; Ministry of Education and Science of Georgia, 2010”, автор приходить до висновку, що система фінансування ВНЗ змістилась від прямих асигнувань до надання ваучерів студентам, які показали хороші результати на стандартизованому державному іспиті.

Головною метою впровадження нової системи фінансування у поєднанні з національними стандартизованими вступними іспитами стала боротьба зз корупцією, що в результаті мало сприяти підвищенню справедливого доступу до навчання в університетах та покращенню якості освіти.

Головною метою впровадження нової системи фінансування у поєднанні з національними стандартизованими вступними іспитами була боротьба із корупцією, що в результаті мало сприяти підвищенню справедливого доступу до навчання в університетах та покращенню якості освіти.

Станом на 2009 рік, для державного університетського сектору плата за навчання студентами становила 75% від загального обсягу доходів ВНЗ. Лише близько однієї п’ятої всієї суми компенсувалась за рахунок ваучерів, наданих державою за заслуги. Тому 25% доходів державних ВНЗ отримані від прямих державних асигнувань (18% цих коштів — одноразове фінансування, 7% — отримані завдяки іншим формам державної підтримки). В цілому ж, держава фінансувала лише 42% від загальних витрат державних університетів у 2009 р. У приватному університетському секторі практично все фінансування здійснювалось за рахунок плати студентами за навчання.

Головною метою впровадження нової системи фінансування у поєднанні з національними стандартизованими вступними іспитами була боротьба із корупцією, що в результаті мало сприяти підвищенню справедливого доступу до навчання в університетах та покращенню якості освіти. Прихильники реформ у системі вищої освіти зазначали, що ваучерна система фінансування замість прямих асигнувань повинна привести до конкуренції між університетами за кращих студентів (тобто тих, які в результаті успішного складання іспиту отримали від держави фінансові ваучери), враховуючи також потреби ринку в обраних спеціальностях.

Для більш ефективного аналізу ваучерної системи фінансування автор використовує комплексну адміністративну базу даних Національного агентства підвищення якості освіти, яка містить індивідуальну інформацію про всіх студентів, що здобували освіту у ВНЗ. База даних окремого студента включає в себе результати іспиту, тип отриманого ваучера, обраний університет та дисципліни, які він вивчає, а також розмір плати за навчання і ту її частину, яку покриває студентський ваучер.

17362412_1513308518693437_7264952039000377453_n_result

Агентство взяло на себе зобов’язання звести отримані результати за 2009 р. до табличного вигляду (в основному ті, які стосуються ефективності ваучерної системи) в якості вхідних даних для Звіту ЮНЕСКО про фінансування університетів у Грузії. Науковці висловили сподівання, що Національне агентство підвищення якості освіти буде проводити аналогічні аналізи для моніторингу і в подальші роки для того, аби досліджувати ефективність ваучерної системи фінансування, орієнтованої на студентів. Проте, на жаль, такий аналіз, який доступний і нині, здійснили лише у 2009 р.

Далі автор зазначає, що ваучерна система, по суті, демонструє особисті заслуги абітурієнта. Схема набуває вигляду диференційованого урядового гранту для студентів, яких відбирають за результатами державних іспитів після здобуття середньої освіти. Ваучери використовуються для оплати за навчання як і в державних, так і в приватних університетах. Їх розмір може варіюватись від 30% до 100% (30%, 50%, 70%, 100%) від максимально допустимої суми за навчання у державних університетах і залежить від результатів вступних іспитів студента. Оскільки багато приватних університетів значно підвищують плату за навчання (іноді утричі вище за державний навчальний заклад), то навіть максимальний ваучер лише частково компенсує цю суму.

Ваучери за “заслуги” і по “необхідності”

Крім ваучерів, які надаються студентам за “заслуги”, існують і такі, які засновані на «необхідності». Такий тип ваучерів доступний для студентів, які належать до дев’яти категорій соціально незахищених верств населення:

  • які мешкають у високогірних районах;
  • навчались у школах для мовних меншин;
  • студенти із багатодітних сімей;
  • діти-сироти;
  • нащадки меншин, депортованих із Самцхе-Джавахеті (край, який розташований на півдні Грузії та межує із Вірменією та Туреччиною);
  • студенти, які мешкають у зонах воєнних конфліктів тощо.

Ваучери за особисті заслуги та ваучери, які надаються по необхідності, відрізняються за механізмами свого розподілу. Кількість студентів, які отримують право на один із чотирьох ваучерів (30%, 50%, 70%,100%) за успішно складені державні іспити, визначаються відповідно до держбюджетної квоти. Всі ваучери, які надаються по необхідності, встановлюють на максимальному 100% рівні. Невелика частина студентів із малозабезпечених студентів, які за результатами державних іспитів здобули ваучер на рівні 30-70%, автоматично отримують ще ту частину, якої не вистачає, щоб сума досягла максимального 100% значення.

Крім того, деякі ваучери, які надаються по необхідності, доступні для малозабезпечених студентів, які мають мінімальний рівень кваліфікації. Знову ж таки, вони автоматично отримують 100% ваучер. Знедолених студентів, які претендують на отримання такого ваучера, групують відповідно до наведених вище категорій соціально незахищених верств населення, а потім ранжують за результатами написання іспитів. У тому випадку, якщо кількість заявок перевищує квоту для конкретної категорії знедолених, то такі ваучери отримують лише ті студенти, які отримали найвищі бали на іспитах.

Аналізуючи дані щодо розподілу ваучерів за заслуги і по необхідності, автор приходить до висновку, що за період з 2005 по 2009 рр. загальна кількість ваучерів значно зросла, проте у 2009 році, порівняно із 2008, вона зменшилась на незначну частку. Також існує тенденція до збільшення кількості ваучерів за заслуги, а ваучерів, які надаються по необхідності, мало. Багато таких ваучерів було виділено у 2008 році (триразове збільшення порівняно з попереднім роком), але це було лише тимчасовим заходом для вирішення актуальних на той час потреб жертв війни. Дані також засвідчують, що лише близько 38% студентів від загальної кількості отримують ваучери того чи іншого процентного рівня. Дуже мало нараховується ваучерів по необхідності, а майже 90% загальної кількості ваучерів виділяються державою за особисті заслуги.

Далі автор переходить до аналізу даних, яку частину від загальної суми за навчання студент може покрити за допомогою ваучерів, наданих державою за заслуги та по необхідності. У приватних ВНЗ частка студентів, які без ваучерів оплачують навчання, вища, ніж у державних університетах. Варто зазначити, що ваучерна підтримка досить подібна у приватному та державному університетському секторах. Станом на 2009 рік, 38% студентів, які отримали ваучери, вступили до державних університетів. Лише 12% з них змогли повністю оплатити вартість навчання. Тому автор доходить висновку, що переважна більшість студентів (або їхніх батьків) повинні самостійно оплачувати навчання як в приватному, так і державному навчальному закладі, а також покривати всі витрати на проживання за рахунок власних фінансових ресурсів.

Лише 13% студентів отримують ваучери максимального значення, що дозволяє їм повністю сплатити суму за навчання в державному університеті. Оскільки плата за навчання у приватному ВНЗ перевищує розмір навіть 100% ваучера, то менше 11% студентів можуть повністю її покрити. На жаль, у Грузії станом на 2009 рік не було державної програми студентських позик, що допомогло б значно полегшити фінансовий тягар під час навчання. Саме тому багато студентів брали кредити у комерційних банках під високий процент, щоб повністю сплатити суму за навчання, якої не вистачало.

Розподіл ваучерів за географічною та предметно-галузевою ознаками

Автор статті також дослідив, як географічно розподіляються університети, в яких найбільша кількість студентів, що отримали ваучери. Переважна більшість таких навчається в університетах столиці Грузії – місті Тбілісі. А географічний розподіл університетів є доволі важливим аспектом для розширення доступу студентів до вищої освіти, особливо тих, які належать до категорії нуждених. Найбільший інтерес в цій частині викликають державні ВНЗ, діяльність яких повинна узгоджуватись із державною соціальною політикою.

Дослідження показали, що більшість вступників, яким держава надала ваучери, обирають для подальшого здобуття освіти університети столиці Грузії (88%), тоді як у загальній кількості студентів така частка сягає лише 76%. Це означає, що студенти завдяки ваучерам стають більш впевненими у своїх силах і не бояться вступати до найпрестижніших навчальних закладів країни. Така тенденція стосується більшості вступників, проте найчастіше до вишів столиці зараховуються лише ті, хто показав найвищі успіхи за результатами державних іспитів: студенти, які отримали 100% та 70% ваучери.

Важливими залишаються питання, які ж спеціальності обирають вступники, що отримали ваучери від держави, а також через скільки часу “фінансування навчальних закладів безпосередньо через студентів” приводить до позитивних результатів? Дані показують, що існують помітні відмінності між предметними галузями. Головна особливість полягає в тому, що 60% вступників, які отримали ваучери, здебільшого обирають для подальшого вивчення соціальні науки, бізнес або напрями підготовки, пов’язані із законами та державою, тоді як студентів, які не мають такого чеку, нараховується лише 27%. Можна зробити висновок, що власники ваучерів прагнуть навчатись на престижних спеціальностях, нехтуючи при цьому такими напрямками, як машинобудування, сільське господарство, медицина (тоді як більшість студентів, які не мають ваучерів, обирають саме ці спеціальності).

З першим офіційним визнанням того, що система розподілу ваучерів не задовольняє всі національні потреби, виступив на неформальній зустрічі із вчителями школи тодішній Президент Грузії Міхеїл Саакашвілі. Він вказав на непропорційно велике охоплення студентами, які отримали ваучери, напрямків у сфері бізнесу та права, при тому, що значно скоротилась частка вступників на природничі науки та технічні галузі.

Президент тоді наголосив на тому, що існують плани змінити систему розподілу ваучерів за заслугами, залишивши їх лише для 20% кращих студентів для всіх предметних галузей, крім науки та техніки. Також він зазначив, що фінансування приватних та державних університетів за допомогою ваучерів було введено через зменшення здатності держави впливати на результати діяльності університетської системи. А впровадження нової системи фінансування було співзвучним із потребами суспільства та економіки.

Проте, навіть за умови фінансування університетів на основі студентських ваучерів, деякі із наведених вище переваг можливо забезпечити, якщо ініціювати “пріоритетні галузі” для такої підтримки. У подальшому такі реформи таки було введено, про що свідчить те, що зараз розподіл ваучерів за заслугами відбувається не тільки за успішне складання вступних іспитів, але і враховуючи пріоритетні предметні галузі. Система диференціації ваучерів за заслугами (від 30 до 100%) віднедавна стала доступною тільки для тих студентів, які вступають на пріоритетні для держави напрями, такі як природничі науки, сільське господарство та машинобудування.

Для таких напрямів, як соціальні науки, бізнес та право, ваучери видаються тільки тим студентам, які найбільш успішно складають іспити та отримують право на 100% ваучер. Головною метою такого нововведення було залучити кращих студентів до навчання на спеціальностях, які пов’язані з наукою і технікою, та досягнути пропорційності між розподілом студентів на пріоритетні та непріоритетні напрями. Квота ж на ваучери, які надаються “по необхідності”, залишається на рівні 10%.

Цей крок має деякі паралелі із досвідом впровадження ваучерної системи фінансування в Росії, де на другий рік діяльності ГІФО ваучери на більші суми надавались тим студентам, які вступали на важливі для соціально-економічного розвитку спеціальності. Результатом цих змін стало те, що центральне місце в політиці розподілу ваучерів за заслугами почали займати національні потреби, що певним чином стримувало свободу вибору майбутніх спеціальностей.

Оцінка ефективності системи ваучерного фінансування

Наступний розділ статті — критичний аналіз. У ньому автор зосереджує увагу на головних особливостях ваучерної системи фінансування. По-перше, нова схема є високоселективною, тобто проходить певний відбір університетів, яким буде надано фінансування. Зокрема, це відбувається за рахунок того, що студент, який отримав ваучер, самостійно обирає ВНЗ для подальшого здобуття освіти. Як результат, університетське фінансування за допомогою ваучерів у Грузії охоплює лише певну частину університетів.

З одного боку, до цього приводить те, що у загальній структурі населення студенти займають лише певну частину. А з іншого, навіть все населення студентського віку отримує ваучери не у повній мірі, а лише за результатами проходження державних іспитів. Зважаючи на ці особливості, автор ставить низку питань. Насамперед, чи ефективно система ваучерів впливає на розширення вибору студентів (як кращих вступників на основі іспитів, так і покращення варіантів студента для подальшого навчання в університеті)? Чи приведе попит на ваучерну систему фінансування до покращення результатів університетської діяльності? Чи сприяє схема посиленню конкуренції між ВНЗ? Чи справедливо діє ваучерна система по відношенню до студентів та університетів? А також чи забезпечує нова схема задоволення потреб бідних та знедолених, забезпечуючи доступ цих соціальних груп до навчання в університеті?

Немає ніяких ознак того, що ваучерна система здійснює будь-який вплив на діапазон та якість пропозицій, які надаються університетською системою.

Відповідаючи на перше питання, чи сприяє ваучерна схема розширенню вибору студентів, автор наголошує, що більшість університетів пропонують широкий спектр можливостей як у плані вибору університету, так і в плані майбутньої спеціальності. У Грузії, як і в багатьох інших країнах, вибір студента залежить від фінансових обмежень та рівня академічної підготовки, проте потенційні студенти можуть вільно обирати університет та напрям завдяки широкому спектру доступних варіантів. Тому автор зазначає, що немає ніяких ознак того, що ваучерна система здійснює будь-який вплив на діапазон та якість пропозицій, які надаються університетською системою.

Більшість студентів, які отримали ваучери від держави, обирають для подальшого навчання напрями у сфері соціальних наук, бізнесу та права, здебільшого надаючи перевагу приватним університетам.

Далі автор знаходить відповідь на питання, чи приводить ваучерна система фінансування до покращення результатів університетської діяльності. Наголошується, що орієнтована на ринок система фінансування ВНЗ не обов’язково є більш ефективною. На практиці, в умовах глобальної маркетизації, студенти намагаються досягати своїх власних приватних переваг, які часто не поєднуються з потребами суспільства та економіки в довгостроковій перспективі.

Автор відзначає, що більшість студентів, які отримали ваучери від держави, обирають для подальшого навчання напрями у сфері соціальних наук, бізнесу та права, здебільшого надаючи перевагу приватним університетам. Як правило, ці студенти уникають таких галузей, як машинобудування, виробництво, будівництво, сільське господарство та освіта.

Ваучерна система істотно не впливає на міжвузівську конкуренцію, з огляду на відносно невелику частку студентів, які отримали ваучери, з-поміж загальної кількості осіб студентського віку.

Проте саме такі напрями є важливими для соціально-економічного розвитку держави. Так, у 1962 р. Friedman під час обговорення доцільності впровадження ваучерної системи для здобуття вищої освіти відзначав, що вибір студентами університету та спеціальності повинен певною мірою контролюватись державою для того, аби результати були визнані в національних інтересах. Таким чином, ваучери повинні були за самим задумом надаватись тим студентам, які обирають пріоритетні для держави спеціальності.

Ваучерна система істотно не впливає на міжвузівську конкуренцію, з огляду на відносно невелику частку студентів, які отримали ваучери, з-поміж загальної кількості осіб студентського віку. У більшості випадків студент відшкодовує ту суму коштів, якої не вистачає для оплати навчання, адже ваучер покриває не всі витрати. Університети більшою мірою конкурують за те, щоб студент навчався саме в них, адже частка коштів, яку згодом він приносить в університет, складає близько 81% від загального університетського доходу.

Університети конкурують за одержувачів ваучерів в основному через те, що ці студенти мають кращі здібності та показали вищі результати на державних вступних іспитах.

Що стосується ваучерів, то вони являють собою лише невелику частину плати за навчання у структурі доходів ВНЗ (менше 16%). Державні університети зацікавлені у тому, щоб до них вступало більше студентів, які отримали ваучери, проте не через можливість підвищення свого доходу. Рівень плати за навчання у державних ВНЗ встановлюється державою і є однаковим для всіх студентів, навіть для тих, які отримали ваучери від держави. Тому університети конкурують за одержувачів ваучерів в основному через те, що ці студенти мають кращі здібності та показали вищі результати на державних вступних іспитах. Це означає, що така тенденція буде зберігатись навіть за відсутності ваучерної схеми фінансування.

Наступним важливим питанням, яке розглядає автор, є відсутність рівноваги в університетській системі. Спосіб фінансування університетів через надання ваучерів студентам призвів до певного дисбалансу в системі університетської освіти з точки зору суспільних інтересів та обраних студентами напрямів навчання. Варто зауважити, що ваучерна система також створює певну нерівність між університетами, особливо в державному секторі. Як правило, студенти із кращими здібностями обирають для здобуття вищої освіти більш престижні заклади, уникаючи неякісних ВНЗ, які залишаються непривабливими для співробітників та студентів із високим потенціалом. Це призводить до збільшення розривів у якості ВНЗ.

Поточна система, яка дозволяє студентам безкоштовно отримати ваучери для оплати навчання в університеті, дає додатковий імпульс для подолання цих прогалин. Одним із прикладів цього є те, що понад 90% студентів, які отримали ваучери за високі результати на державних іспитах, здобувають освіту у провідних університетах міста Тбілісі. Певним чином, існуюча ваучерна система заважає університетам нижчої якості залучати кращих студентів. Тому альтернативним механізмом для розподілу підтримки студентів є надання грантів безпосередньо у розпорядження ВНЗ. Такі гранти віднедавна виділяються на основі формули, яка спрямована на досягнення рівноваги між справедливим їх розподілом серед усіх ВНЗ для забезпечення прийому студентів відповідного рівня до престижних університетів.

Важливо також розглянути особливості надання субсидій приватним університетам. Вперше значне державне фінансування для приватного університетського сектору було виділено саме завдяки ваучерній системі. Близько трьох п’ятих студентів (а також 93% аспірантів) вступали у приватні університети на високовартісні програми в галузі соціальних наук, бізнесу та права. Важливим є те, що велика кількість студентів, які навчались на цих програмах, належить до забезпечених сімей, які можуть собі дозволити високі витрати на навчання. Оскільки ваучери частково або повністю покривають вартість навчання навіть для студентів із заможних сімей, то навряд чи це є прикладом ефективного використання державних коштів.

Автор підкреслює, що ваучерна система не забезпечує справедливого доступу студентів із незаможних родин (зокрема, із менш забезпечених або ж тих, які належать до категорії сільської бідноти) до навчання у ВНЗ. Ваучери, отримані “по необхідності”, надходять лише до невеликої частки нужденних. Тому ваучери такого типу отримали менше трьох відсотків від загальної кількості студентів (проте всі чеки відповідають максимальному 100% значенню, незалежно від того, які результати показали студенти на державних іспитах).

В Законі про вищу освіту Грузії не згадується про необхідність та бажаність вирішення проблем знедолених груп населення.

Політичний інтерес у застосуванні ваучерної системи фінансування більш широко полягає в тому, щоб все-таки розширити доступ студентів до вищої освіти. Тому можна дійти висновку, що це відображає певний контекст державної політики щодо прийому абітурієнтів в університети. В Законі про вищу освіту Грузії не згадується про необхідність та бажаність вирішення проблем знедолених груп населення. Реформована та стандартизована система прийому студентів спрямована на забезпечення рівних умов для всіх вступників, незалежно від їхнього походження, що відображає зобов’язання держави на забезпечення рівності всіх студентів під час вступу.

Проте, за словами Chankseliani (2013), цього недостатньо для того, щоб гарантувати справедливий доступ всіх вступників незалежно від їхніх попередніх освітніх можливостей, які найчастіше пов’язані із сімейним походженням. Сільські райони характеризуються низьким рівнем якості освіти у середніх школах, тому ні батьки, ні приватні репетитори не можуть змінити загальної тенденції. Загалом, це негативно впливає на результати проходження студентами державних іспитів. У той час як студенти із сільської місцевості та малих міст набирають на іспитах в середньому 1816 рейтингових балів, середній бал за іспити студентів із Тбілісі досягає більше 1894, а вступників з інших великих міст – 1872.

Поряд з цим, 73% студентів від загальної кількості, які приїжджають із сільської місцевості чи невеликих міст, оплачують вартість навчання самостійно, без допомоги ваучерів. Тоді як частка студентів із Тбілісі, що самостійно сплачують повну суму за навчання, складає лише 60%. За статистикою, близько 46% абітурієнтів із сільської місцевості отримують право на навчання у ВНЗ, а кількість вступників із міських районів, які вступають до ВНЗ, сягає 63%. Як правило, лише 9% найбіднішої частини населення можуть вступити до університетів та здобути вищу освіту, порівняно із 40% студентів, які належать до заможних сімей.

Широкий контекст дискусії

У заключній частині автор у більш широкому контексті розглядає ваучерну систему Грузії. Вона має багато переваг порівняно із прямим інституційним фінансуванням. Ця реформа повинна сприяти підвищенню конкуренції шкіл за учнів з точки зору ціни, якості та спектру освітніх можливостей. Від цього батьки та студенти отримують ширший вибір, який здатний задовольнити різноманітні індивідуальні потреби.

Сутність ключового аргументу цієї статті полягає в тому, що застосування ваучерної системи для фінансування університетів має не так вже й багато переваг. Загальним висновком є те, що ваучерна система фінансування університетів не в змозі поліпшити вибір студента, підвищити міжуніверситетську конкуренцію та ефективність діяльності ВНЗ. Крім того, нова схема може призвести до небажаних наслідків, які автор описує в одному із розділів статті.

Тому важливо зрозуміти те, що у більш широкому контексті впровадження ваучерної системи фінансування характеризується занадто високими очікуваннями, а насправді асигнування на основі заслуг є недоречним через те, що існують значні проблеми у системі фінансування вищої освіти на загал. Зокрема, це стосується високої ощадливості державного університетського фінансування, вагомого фінансового тягаря, який лягає на плечі студентів та їх батьків через високий рівень плати за навчання навіть за умови надання студентських ваучерів. Також однією із проблем є відсутність програми подолання нерівності доступу студентів до системи вищої освіти.

Тому ця стаття є важливою для розуміння особливостей ваучерної системи фінансування університетів. Автор наводить приклади як позитивних зрушень, досягнутих завдяки впровадженню нової схеми, так і певні недоліки, які не можна подолати, якщо не змінити принципи державної політики щодо розвитку університетського сектору.

 

Джерела

Chankseliani, M. (2013) ‘Rural disadvantage in georgian higher education admissions: A mixed methods study’, Comparative Education Review 57(3): 424–456

Friedman, M. (1962) Capitalism and Freedom, Chicago: University of Chicago Press.

Kleshchukova, M. (2005) Merit Based Vouchers for Higher Education in Russia, Hedda Program: Institute for Educational Research, University of Oslo.

Levy D. (2007) ‘Price Adjustment under the Table: Evidence on Efficiency-enhancing Corruption’, European Journal of Political Economy 23(2): 423–447.

Оригінальне джерело

Adrian Ziderman. Financing Universities Through Vouchers: Lessons from the Republic of Georgia. Higher Education Policy, Volume 30, Issue 2, pp 161–184.

Представлений матеріал є реферованим оглядом оригінального дослідження, що пропонує виклад ключових тез та основного змісту роботи.

Автор оригінального дослідження

zidermanАдріан ЗІДЕРМАН

Університет Бар-Ілан, Економічний факультет

Рамат-Ган, Ізраїль

adrian.Ziderman@biu.ac.il

Переклад дослідження

Юлія БУРМА

Загальна редакція тексту

Євген НІКОЛАЄВ

Володимир САЦИК

Share